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王楠
自从我开始写文章记录本次疫情中加拿大社会的方方面面以来,多次涉及加拿大联邦政府与省政府这两个行政层级,但是很少提到市政府。这主要是由于加拿大的三级政府体制造成的。
加拿大的行政体系里面,国家、省、市这三个政府层级,既不像中国一样有上下级的领导与被领导关系,又不像美国那样州政府在当地权力巨大,下可影响各城市上可对抗中央。加拿大的三级政府是一种很明确的分工制度,像医疗事务是由省政府管理的,就业、民生以及疫情带来的紧急救援责任是联邦政府负责。而市政府负责土地开发、市容市貌、市政服务、各种便民措施社区中心的运营,总的来说在防疫工作中能起到的作用本来就有限。另外,市这个级别属于加拿大最低一层行政单位,省以下不管规模多大多小,只要有民众居住的区域,行政上都叫“市政府”。从人口290万的大城市多伦多,到只有300人的北方山区小城镇,都叫市政府;他们面对的格局和该做的工作显然差别极大,疫中难题和对策很难放在一起总结。
但是,这并不代表加拿大各市级政府的日常没有经历疫情考验,其最大的挑战当然是在经济层面的冲击。加拿大市政当局联合会(Federation of Canadian Municipalities)日前就公开呼吁,联邦政府应该效仿为在疫情受损的民众和企业提供援助的做法,向市政当局提供至少100亿加元的紧急援助;同时指出,联邦政府刚刚提出了一系列帮助大专院校学生应对疫情危机的计划,预算总额已经达到90亿加元,因此,为全国约2000个市级政府提供的援助资金总数要是少于100亿,那显然都是不合理的。
对此,有些人认为这些市长们是在集体哭穷,薅联邦政府的羊毛,但我认为这倒未必。因为按照加拿大的体制,与联邦和省政府不同,市政府并不能从个人收入税、货物劳务合并消费税(类似于中国的增值税)这两项国家主要税收来源里分一杯羹。各市政府收入主要来源于市民住宅的地税,以及出售土地给开发商的收入。本来每年的财政收入就少,再加上根据法律,市级政府不能像省政府、联邦政府那样出现年度赤字,所以长期以来,市级政府的财务运作都维持在一种捉襟见肘的状态,应急资金储备的数目可想而知。
众所周知,新冠疫情(COVID-19)不是一场普通的危机,这场前所未有的健康和经济危机彻底改变了我们的生活方式。它使加拿大各市财政造成了巨大的收入损失,市政府尽管不用担负面对普通人的公共卫生责任,但是照顾室内的弱势居民,比如孤寡老人、流浪人口却是市政府的职责,这些项目上的花费已经屡创新高。多伦多市市长就曾明确表示,此次疫情每周给该市带来6500万加元的损失,而市政府估计今年至少还有15亿加元的财政缺口。须知多伦多是一个房地产业发达的大城市,房价高企,税收亦是可观;至于那些不那么发达的城市,面对的经济压力就不言而喻了。可见加拿大的市长们不是在哭穷,而是真穷了。
金钱不是万能的,但是没钱则是万万不能的,不论这笔钱是联邦政府给的,还是省政府给的,最好是两家一起给的。各位市长们显然更多盯着联邦政府,因为那是最可靠的资金来源,除了联邦政府拥有更雄厚的财力,也不会像省级政府那样秋后算账,等疫情过去再把自己的财务问题推卸给下一级政府。
疫情后的经济重启将是一个循序渐进的过程,因此市级财政收入(比如公共交通费用)不会马上恢复到正常水平。对于市长们资金方面的呼救,联邦政府总理特鲁多(Justin Trudeau)至今没有做出任何明确的承诺,只是表示“我们都知道市级政府由各省管辖”。但他又说“不管各级政府如何排位,我们都为同一批加拿大人服务,而且我们需要共同努力去为他们服务。”翻译成大白话就是,现在局势不好,市长们还是应以大局为重,先忍忍吧!
加拿大人现在不得不面对的挑战是,疫情过后需要很长时间才能恢复到以往正常水平的,恐怕不仅仅是经济收入,还有包括公交、环卫等在内的各种市政服务。笔者认为,联邦考虑的大局固然重要,但加拿大的经济依然要靠基层的城市经济来推动。如果市级政府出现破产并且削减其向居民和企业提供的市政服务,那么未来经济复苏的过程也将会变得更加困难。
此次疫情暴露了加拿大社会存在和积累的诸多问题,例如失业保险(EI)、流浪人士收容所和长期养老院等等。而今市级政府财政危机凸显的另一个问题是,市政当局获取资金的方式以及为其所提供服务支付费用的方式是否合理。有一个问题在加拿大已经几十年来争论不休,就是应当如何收税并在三级政府之间进行税收分配。今天的疫情使其变得更加紧迫,加拿大人已经不得不尽快重新审视和调整财政体系的框架。
关于这一点,我所居住的卑诗省看上去比较敏锐,省政府最近已经修改法律,允许市级政府今年出现赤字。其他一些省份也表示正在考虑复制这一做法。可这也是治标不治本,靠赤字固然能帮助市政府度过财政难关,毕竟是饮鸩止渴。如何解决市级政府普遍面对的财政应急储备金不足,依然是全体加拿大人无法回避的一大难题。
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